光伏系統(tǒng)雖然目前發(fā)電成本高，但有很好的發(fā)展前景，因此，很多國家都對光伏應(yīng)用進行政策扶持和引導(dǎo)。這些國家普遍運用多種政策工具，將不同的政策手段有機結(jié)合使其發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。目前，世界范圍內(nèi)的光伏產(chǎn)業(yè)和市場主要分布在歐洲、美國、日本等經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)，在歐洲，德國是光伏領(lǐng)域的佼佼者。這些國家促進光伏應(yīng)用的政策實踐為我國提供了許多借鑒之處，筆者主要總結(jié)歸納德國、美國、日本這三個典型國家發(fā)展光伏發(fā)電的政策實踐與經(jīng)驗。

一、德國光伏應(yīng)用市場的現(xiàn)狀和開發(fā)政策

德國是目前世界公認的光伏應(yīng)用大國，其光伏累計安裝量居世界第一。德國光伏市場的發(fā)展不僅帶動了本國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，世界光伏產(chǎn)業(yè)最初的發(fā)展也得益于它的推動。分布式光伏占德國光伏系統(tǒng)安裝總量的85%以上，德國發(fā)展分布式光伏的成功經(jīng)驗己被世界上很多國家學(xué)習(xí)和借鑒。

1.1、德國光伏應(yīng)用市場現(xiàn)狀

經(jīng)過前幾年光伏裝機量的快速增長后，德國目前正在通過逐漸下調(diào)上網(wǎng)電價補貼的方式來控制光伏市場規(guī)模。2013年，隨著補貼逐月下調(diào)，德國光伏裝機量也呈現(xiàn)了每月逐步下降的勢頭。2013年德國光伏裝機量約為3.SGWp，市場規(guī)模己經(jīng)大不如從前，但是德國在補貼大幅減少的情況下仍能保持如此規(guī)模的裝機量實屬不易。未來幾年，隨著光伏產(chǎn)品價格下降和常規(guī)電費上漲，更重要的是德國對光伏應(yīng)用模式的創(chuàng)新，德國光伏市場仍然會保持穩(wěn)定的增長態(tài)勢。

1.2、德國開發(fā)光伏應(yīng)用市場的政策

（1）政策的法律支持

2000年頒布的《可再生能源優(yōu)先法》（EEG2000是世界上第一部可再生能源法，該法規(guī)定對光伏發(fā)電上網(wǎng)電價進行補貼以促進光伏應(yīng)用，電力公司優(yōu)先購買可再生能源電力。2004年，德國公布實施修訂的可再生能源法（EEG2004，將補貼方式和金額進行細化，規(guī)定給予不同的光伏發(fā)電形式為期20年0.457一0.624歐元/千瓦時的補貼，并啟動了“固定上網(wǎng)電價”政策。該法案的實施極大刺激了德國光伏市場的發(fā)展，光伏裝機量逐年大幅增加，使德國光伏累計安裝量自2006年以來一直位居世界第一。EEG2004也被稱為迄今為止全球啟動光伏市場最有效、最科學(xué)的法案，被世界上許多國家效仿采用。

德國光伏發(fā)電的持續(xù)過快增長也導(dǎo)致了一系列問題，如終端電價增長過快，電網(wǎng)升級改造壓力不斷增加等，從而加重了德國發(fā)展光伏發(fā)電的社會成本。于是，德國政府在2008年和2011年分兩次對可再生能源法進行修訂，主要做法都是調(diào)低光伏上網(wǎng)電價。上網(wǎng)電價降幅根據(jù)市場規(guī)模做調(diào)整，如果上一年度新增裝機容量沒有超出年度計劃，則減少上網(wǎng)電價下調(diào)比例，反之則增加下調(diào)比例。這種做法可以抑制光伏發(fā)電的過快增長，有利于逐步提高光伏發(fā)電行業(yè)的市場競爭力，推動行業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（2）政策的實施行動

德國在1991年率先推出“1000光伏屋頂計劃”，政府為符合條件的光伏發(fā)電系統(tǒng)安裝住戶提供補貼。1998年德國政府又提出“10萬光伏屋頂計劃”，計劃用6年時間安裝總裝機量為300--5OOMW的光伏系統(tǒng)。政府對居民安裝光伏發(fā)電設(shè)備給予貸款貼息，強制命令電網(wǎng)公司收購光伏系統(tǒng)所發(fā)電力，收購價格為0.98馬克/千瓦時，而當(dāng)時的常規(guī)電價為0.2馬克/千瓦時。

（3）政策的概要劃分

●強制光伏上網(wǎng)電價政策（FIT政策）

FIT政策是德國在2004年《可再生能源法》中提出的，政策規(guī)定電力公司必須按照國家規(guī)定的價格或價格計算規(guī)則收購可再生能源電力匯入總電網(wǎng)，而用戶從電網(wǎng)上使用的電量按照普通民用電價付費，用戶所發(fā)電量和使用電量分開計算。收購價高于常規(guī)電價的部分在全國范圍內(nèi)分攤。政策實質(zhì)是對光伏發(fā)電的上網(wǎng)電價補貼。

●稅收優(yōu)惠政策

德國為鼓勵光伏應(yīng)用使用的稅收優(yōu)惠政策較少，光伏上網(wǎng)電價免征營業(yè)稅：商用光伏系統(tǒng)免征增值稅等。

二、美國光伏應(yīng)用市場的現(xiàn)狀和開發(fā)政策

美國作為全世界最大的能源消費國，歷屆政府都把開發(fā)利用可再生能源確定為能源政策的重點。在各種可再生能源發(fā)電方式中，光伏發(fā)電尤其受重視，美國是最早進行光伏并網(wǎng)發(fā)電的國家。

2.1、美國光伏應(yīng)用市場現(xiàn)狀

2013年美國光伏市場裝機量約為4.4GWp，同比增長27%，僅次于中國和日本，成為全球第三大光伏市場。美國光伏總裝機量也在2013年末超過lOGW大關(guān)，過去美國光伏市場被超過100MW的大型地面電站主宰，但現(xiàn)在以及將來小于30MW的中小型光伏系統(tǒng)將是發(fā)展的主要動力。2013年美國太陽能發(fā)電量僅次于天然氣，成為第二大電力來源方式。不僅如此，得益于多樣化的扶持政策推動，美國光伏市場還具有很大的發(fā)展?jié)摿?，目前美國光伏項目儲備量達到43GW，未來幾年將進入高速增長期。

2.2、美國開發(fā)光伏應(yīng)用市場的政策

●《能源政策法》修正案

布什政府在2005年簽署的《能源政策法》修正案是美國近年來最重要的能源法案，直到今天仍有很大影響力。該法案中涉及光伏應(yīng)用的主要政策包括以下幾個。

（1）稅收抵免政策。修正案中規(guī)定從2005年到2008年，居民或企業(yè)在住宅和商用建筑屋頂安裝光伏發(fā)電系統(tǒng)可獲得相當(dāng)于系統(tǒng)安裝成本30%的投資稅減免。其中商用光伏系統(tǒng)前2年可獲得30%的稅收抵扣，之后2年抵扣比例為10%；居民用光伏系統(tǒng)可獲得2年比例為10%的稅收抵扣，但每戶居民住宅減免額以2000美元封頂。

（2）可再生能源發(fā)電配額制。以法律形式要求電網(wǎng)公司提供的電力中，可再生能源發(fā)電必須占有一定份額。

（3）凈計量電價政策。該政策強制電力公司收購居民或企業(yè)光伏發(fā)電系統(tǒng)白天所發(fā)的多余電力，允許光伏系統(tǒng)所發(fā)電力上網(wǎng)和計量，電費按電表最終顯示數(shù)值計算，光伏系統(tǒng)向電網(wǎng)輸電時電表倒轉(zhuǎn)，若用電量大于光伏發(fā)電量，用戶按照兩者差額付費。美國使用的電表絕大多數(shù)都可以雙向計量，所以實施凈計量電價政策沒有額外的成本。

（4）政府機構(gòu)使用可再生能源達到一定比例。為擴大可再生能源的市場規(guī)模，聯(lián)邦政府要求各部門帶頭使用太陽能等可再生能源，并規(guī)定了各部門每年使用可再生能源的最小百分比。

●2008年緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法案

2008年10月3日，布什總統(tǒng)簽署緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法案，法案中涉及光伏的內(nèi)容有以下兩個：

（1）延續(xù)光伏產(chǎn)業(yè)的減稅政策。商用光伏項目的投資稅減免延長8年，住宅光伏項目延長2年，同時還取消了原政策中每戶居民光伏項目2000美元的減稅上限。

（2）啟動聯(lián)邦政府大樓太陽能屋頂計劃。政府將投資55億美元，啟動聯(lián)邦政府大樓屋頂安裝太陽能設(shè)備計劃，計劃到2010年在20000個聯(lián)邦政府大樓屋頂安裝太陽能利用設(shè)備。

●2009年奧巴馬政府的新能源政策

為了應(yīng)對經(jīng)濟危機和履行競選時的承諾，奧巴馬政府上臺后，在促進光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶持光伏應(yīng)用方面所做的工作比往屆政府都要多，推出了研發(fā)支持、正面宣傳和巨額貸款擔(dān)保等政策。奧巴馬政府為推廣光伏發(fā)電所做的工作可以大致歸結(jié)為以下幾點：

（1）簽署2009年經(jīng)濟刺激法案，其中，對光伏市場最有效的激勵政策有兩個：一是對光伏發(fā)電項目提供30%的初始投資補貼，取代原來的30%稅收抵免；二是為光伏發(fā)電項目提供價值600億美元的貸款擔(dān)保。

（2）光伏發(fā)電項目將獲得4050萬美元的資金用于攻克一些非技術(shù)性障礙。

（3）未來10年投資5000億美元來提升光伏發(fā)電的比例，2012年之前要達到60%，到2020年提升至20%。

三、日本光伏應(yīng)用市場的現(xiàn)狀和開發(fā)政策

由于國土狹小資源醫(yī)乏，日本政府歷來高度重視可再生能源的開發(fā)利用。日本是全世界最早施行太陽能光伏扶持政策的國家。

3.1、日本光伏應(yīng)用市場現(xiàn)狀

日本2013年光伏裝機量在6GWp左右，是全球僅次于中國的第二大光伏市場，增長率同比超過300%。按全球36GWp裝機量計算，日本光伏裝機量約占16%的份額。截止2013年8月，日本光伏累計安裝量約為10.5GWp，其中，屋頂光伏系統(tǒng)約占89%的市場份額，占絕對主導(dǎo)地位，大型地面電站和離網(wǎng)光伏系統(tǒng)約占11%。和德國一樣，日本也在下調(diào)FIT補貼，日本經(jīng)濟貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)部正考慮在2014年將FIT補貼下調(diào)到每千瓦時34日元（約合人民幣2.03元），2015年下調(diào)到每千瓦時30日元（約合人民幣1.81元）。雖然補貼下調(diào)的趨勢會一直持續(xù)下去，但因為下調(diào)速度不是很快，所以不會對光伏市場產(chǎn)生較大負面影響，未來幾年日本光伏市場仍會非常有吸引力。

3.2、日本開發(fā)光伏應(yīng)用市場的政策

●太陽能光伏補貼政策

第一，住宅光伏補貼政策。日本政府在1994年開始對戶用光伏提供補貼。其中，政府對住宅光伏發(fā)電系統(tǒng)每戶給予90萬日元/千瓦的補貼，并根據(jù)初始安裝費用的降低逐年減少補助金額。在住宅光伏補貼政策的推動下，截止到2006年，日本住宅光伏發(fā)電系統(tǒng)的累計安裝量達到1374MW，規(guī)模比1994年初的2MW擴大了數(shù)百倍。2005年，日本政府終止了針對住宅光伏的補貼政策，這項決定導(dǎo)致隨后幾年日本光伏市場的停滯不前。日本政府在2009年重新啟動了住宅光伏的補貼政策，對于符合一定要求的住宅屋頂，每戶家庭中按每人一千瓦，補貼7萬日元，三日之家每千瓦可以獲得21萬日元的補貼。這項新政的效果同樣十分明顯，日本2009年第一季度的光伏電池消費量增長18%，達到73MW。

第二，非住宅光伏補貼政策。該項政策包含兩方面內(nèi)容。對于商用光伏發(fā)電系統(tǒng)，提供比例為1/3的初始安裝費用補貼；對于公共建筑和政府機構(gòu)，按初始安裝費用的1/2進行補助。公共建筑的范圍包括學(xué)校、機場、火車站和高速公路體息站等。這項政策從1994年開始實施以來一直沿用至今。

●綠色電力證書制度

綠色電力證書制度是日本最具特色的光伏應(yīng)用扶持政策。為了推廣居民光伏發(fā)電，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省從2008年9月開始向安裝光伏發(fā)電系統(tǒng)的家庭用戶頒發(fā)綠色電力證書，居民可以根據(jù)證書所認證的其在減少碳排放方面所做的貢獻從所住房屋的房地產(chǎn)開發(fā)商和其采用的光伏發(fā)電設(shè)備的生產(chǎn)廠家處獲得相應(yīng)補貼。

●凈計量和剩余電力收購政策

1992年以來，日本的電力公司自愿實行凈計量電價政策，直到2009年11月該政策被剩余電力收購制度取代。凈計量電價政策雖然不是政府制定的，但對日本住宅光伏發(fā)電設(shè)備的推廣應(yīng)用功不可沒。

2009年11月，日本開始實施《太陽光發(fā)電的剩余電力收購制度》，強制電力公司收購居民和企業(yè)光伏發(fā)電設(shè)備的剩余電力，收購價格為50日元/千瓦時，是當(dāng)時居民電價的兩倍，收購價格逐年下調(diào)。電力公司因進行該項電力回收所產(chǎn)生的成本增加可轉(zhuǎn)嫁到電費上。剩余電力收購政策將實施10年。

日本1/3的電力靠核電提供。2012年3月，福島核電站事故發(fā)生后，日本關(guān)停了大部分核電站開展維修和檢查，為了應(yīng)對由此導(dǎo)致的電力供應(yīng)短缺，日本政府在2012年推出了多項太陽能補助政策。其中，有代表性的是2012年7月實施的《可再生能源特別措施法案》，法案規(guī)定電力公司有義務(wù)以固定價格收購所有由太陽能、風(fēng)力、地?zé)岬瓤稍偕茉瓷a(chǎn)的電力。

●技術(shù)支持類政策

1980年，日本設(shè)立了新能源綜合開發(fā)機構(gòu)NEDO（后改名為新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開發(fā)機構(gòu)），主要工作是促進包括太陽能光伏在內(nèi)的新能源技術(shù)研發(fā)和引進。由于缺乏資源，研究開發(fā)化石燃料的替代能源一直是日本產(chǎn)業(yè)界的重要課題，因此NEDO每年都可以從政府得到相當(dāng)多的預(yù)算。

2008年7月29日，日本內(nèi)閣會議通過了《低碳社會行動計劃》，提出2020年和2030年日本的光伏裝機量目標(biāo)，分別為14G和SOG。并指出將加大對光伏發(fā)電技術(shù)的研發(fā)支持，利用3至5年時間將光伏發(fā)電系統(tǒng)的價格降至目前的一半左右。

四、德國、美國、日本開發(fā)光伏應(yīng)用市場的經(jīng)驗

通過對德國、美國、日本這三個發(fā)達國家國內(nèi)光伏應(yīng)用市場的現(xiàn)狀和開發(fā)政策分析，可以看出，光伏應(yīng)用市場目前仍是一個政策市場，過去幾年迅速發(fā)展的各國光伏市場主要依靠政府給予的優(yōu)惠政策，激勵政策的變化對光伏市場的影響巨大。各國政府主要通過價格補貼來破除光伏發(fā)電的高價“瓶頸”?？偨Y(jié)德、美、日三國的政策措施和執(zhí)行成效，可以得到以下幾點啟示，為我國制定光伏應(yīng)用扶持政策提供借鑒。

4.1、制定科學(xué)且可操作性強的法律法規(guī)

各國政府多以法律法規(guī)的形式出臺光伏發(fā)電的扶持政策。德國以《可再生能源法》為中心，根據(jù)光伏系統(tǒng)價格、裝機規(guī)模等因素的變化，對相關(guān)的法律內(nèi)容進行修改。美國近年來最重要的能源法案一《2005年能源政策法案》，美國各州當(dāng)前的光伏相關(guān)政策主要根據(jù)它制定。我國政府雖然也出臺了幾十個扶持光伏應(yīng)用的文件，但基本沒有立法層面上的政策。盡管在2006年正式實施了《可再生能源法》，可因為沒有扶持光伏發(fā)電的實質(zhì)內(nèi)容而不具有操作性。我國出臺的光伏政策多是規(guī)劃、意見、辦法，缺乏權(quán)威性導(dǎo)致執(zhí)行力大打折扣，降低政策效率。因此，我國在制定光伏應(yīng)用扶持政策時應(yīng)站在立法的高度，并注重內(nèi)容的科學(xué)性和可操作性。

4.2、對居民的初始投資進行補貼

德國對居民安裝光伏發(fā)電系統(tǒng)提供優(yōu)惠貸款；美國對光伏項目給予30%的初始投資并提供融資擔(dān)保；日本對住宅光伏每個家庭按每人一千瓦補貼7萬日元。而我國目前還沒有出臺針對普通居民的初始投資補貼政策。在當(dāng)前光伏系統(tǒng)造價超過我國多數(shù)普通家庭承受能力的情況下，政策設(shè)計使得普通民眾因為經(jīng)濟原因或缺乏動力而不去安裝光伏發(fā)電系統(tǒng)，這就阻礙了我國光伏市場的發(fā)展。因此，我國的光伏扶持政策應(yīng)更加親民，多考慮對普通民眾的應(yīng)用支持。

4.3、加強技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新是重點

德國一方面注重光伏技術(shù)研發(fā)，一方面注重光伏市場開拓，使技術(shù)和市場形成良性互動，相互促進。美國十分重視光伏發(fā)電技術(shù)的開發(fā)和創(chuàng)新，投入大量資金支持研發(fā)工作。日本建立了專門的可再生能源研究機構(gòu)NEDO，促進光伏技術(shù)研發(fā)。相比于德美日三國，我國的光伏技術(shù)還比較落后，技術(shù)研發(fā)工作主要靠光伏企業(yè)自身，我國目前還沒有建立國家級光伏技術(shù)的研發(fā)平臺，光伏產(chǎn)業(yè)政策中也幾乎沒有提及技術(shù)人才培養(yǎng)、技術(shù)研發(fā)等方面的內(nèi)容。因此，國家很有必要盡快出臺光伏技術(shù)的研發(fā)支持政策。