11月27日，國(guó)家二部一局聯(lián)合下發(fā)通知，要求各地“嚴(yán)格細(xì)化耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的管制措施，全面實(shí)施耕地用途管制?！?

而就在11月2日，山東省自然資源廳也剛剛下發(fā)了《關(guān)于對(duì)光伏項(xiàng)目用地進(jìn)行核查的通知》，要求停止光伏項(xiàng)目用地占用耕地的備案工作，并重點(diǎn)核查2018年6月1日以來(lái)建設(shè)的光伏項(xiàng)目土地利用情況。

土地管制愈加嚴(yán)格，對(duì)于光伏行業(yè)而言，則意味著項(xiàng)目開(kāi)發(fā)越來(lái)越困難。由土地引發(fā)的一系列問(wèn)題，已化身束縛光伏項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的頭號(hào)枷鎖，也成為開(kāi)發(fā)企業(yè)不得不直面的挑戰(zhàn)。

一、被叫停被拆除

項(xiàng)目用地你選對(duì)了么？??????

在全面平價(jià)與碳中和的大背景下，我國(guó)光伏行業(yè)正式跨入迅猛發(fā)展期。隨著央國(guó)企的下場(chǎng)，

光伏項(xiàng)目開(kāi)發(fā)可謂炙手可熱。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2021年初至今，已有53家電站投資商簽約了超過(guò)240GW的光伏項(xiàng)目，覆蓋青海、新疆、甘肅、四川、內(nèi)蒙古、黑龍江等29個(gè)省市自治區(qū)。在企業(yè)來(lái)勢(shì)洶洶的“跑馬圈地”下，適合建設(shè)光伏項(xiàng)目的土地基本都被圈得差不多了。

隨著可用面積的快速減少，光伏項(xiàng)目開(kāi)發(fā)用地愈發(fā)受限。

2016年8月，福建省最大的光伏與農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目——漳浦綠領(lǐng)農(nóng)業(yè)科技大棚光伏電站，在持續(xù)建設(shè)了一年多以后，卻遭到罰款并限期拆除。

2017年8月，山東6個(gè)298MW光伏項(xiàng)目因環(huán)保被拆除。

2020年8月，內(nèi)蒙古烏蘭察布市對(duì)草原上在建運(yùn)營(yíng)的礦山、風(fēng)電光伏等項(xiàng)目限期退出，拆除部分已建項(xiàng)目。

2021年7月，毛烏素沙漠邊緣一個(gè)300MW的光伏項(xiàng)目，因涉及光伏土地性質(zhì)問(wèn)題遭到當(dāng)?shù)卮迕褡韫?，這項(xiàng)由榆林能源旗下公司投入16.52億元建設(shè)的大項(xiàng)目，至今仍未能繼續(xù)施工。

2021年11月，內(nèi)蒙古林草局等5個(gè)單位聯(lián)合發(fā)布通知，將生態(tài)紅線(xiàn)列為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。指出全區(qū)各地新建風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目禁止占用天然林、喬木林地，新建光伏電站項(xiàng)目陣列組件只能占用無(wú)林地。

突然被叫停備案，甚至被拆除，這一切還要從我國(guó)光伏項(xiàng)目可以利用的土地性質(zhì)說(shuō)起。

我國(guó)土地可以分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地三大類(lèi)。下表根據(jù)國(guó)家現(xiàn)有的土地政策，對(duì)不同性質(zhì)的土地是否可以用作光伏電站場(chǎng)址做了區(qū)分。其中，紅色代表不能做場(chǎng)址，黃色代表部分可用、但有限定條件，綠色代表可用。

表 1：我國(guó)的土地性質(zhì)分類(lèi)

從上面的表格可以看到，理論上“未利用土地”、大部分“建設(shè)用地”可以用作光伏項(xiàng)目的場(chǎng)址，而農(nóng)業(yè)用地一般是禁止建設(shè)光伏項(xiàng)目的。

就以2016年的福建漳浦綠領(lǐng)農(nóng)業(yè)科技大棚光伏電站為例，花了一年多時(shí)間才建成的項(xiàng)目卻被要求拆除，原因就是涉嫌非法占用土地。處罰單顯示，此光伏電站項(xiàng)目不僅要將非法占用的土地退還給當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)，而且還要被處以每平方米22元、共計(jì)14.47萬(wàn)元的罰款。

農(nóng)用地不可隨意觸碰，但也并非絕對(duì)不能碰。在“農(nóng)光互補(bǔ)”的光伏開(kāi)發(fā)模式出現(xiàn)后，國(guó)家為了支持該模式發(fā)展，允許小部分“農(nóng)業(yè)用地”通過(guò)農(nóng)光互補(bǔ)的形式開(kāi)展。

那么山東近日又為何下發(fā)通知要求停止光伏項(xiàng)目用地占用耕地的備案工作呢？

原來(lái)，國(guó)家自然資源部等三部委雖然于2017聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），指出可利用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地開(kāi)展光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)，但自《意見(jiàn)》下發(fā)后至今三年，大多數(shù)省級(jí)相關(guān)部門(mén)仍尚未給出科學(xué)、詳盡的“光伏復(fù)合項(xiàng)目”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)要求，這也就導(dǎo)致業(yè)內(nèi)目前對(duì)于究竟何為“農(nóng)光互補(bǔ)”不甚明了。

隨著光伏項(xiàng)目迎來(lái)新一輪的開(kāi)發(fā)熱潮，這一概念的模糊使得部分企業(yè)在開(kāi)發(fā)過(guò)程中“跑偏”，部分農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目出現(xiàn)“只有光，沒(méi)有農(nóng)”的現(xiàn)象。

例如比較常見(jiàn)的將整個(gè)電站覆蓋在農(nóng)田上，組件過(guò)度遮擋陽(yáng)光，影響農(nóng)作物生長(zhǎng)，以及電站支架過(guò)低，妨礙農(nóng)民生產(chǎn)等等。當(dāng)前一般要求在現(xiàn)成的農(nóng)業(yè)大棚上建電站，組件的最低沿至少要高于地面2.5米。

鑒于目前各省尚未出臺(tái)完善的農(nóng)光互補(bǔ)電站建設(shè)規(guī)范，以下整理出三部委聯(lián)合發(fā)文中的相關(guān)說(shuō)明以供參考：

1）變電站及運(yùn)行管理中心、集電線(xiàn)路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；

2）場(chǎng)內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；

3）利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變?cè)玫匦再|(zhì)；

4）采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線(xiàn)路用地，實(shí)行與項(xiàng)目光伏方陣用地同樣的管理方式。

2.林地

除農(nóng)用地外，針對(duì)如何使用林地進(jìn)行規(guī)范項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)的問(wèn)題，國(guó)家林業(yè)局則出臺(tái)了針對(duì)性規(guī)定。

光伏電站的林地使用范圍如下：

因此，此前內(nèi)蒙古烏蘭察布市對(duì)草原上在建運(yùn)營(yíng)的礦山、風(fēng)電光伏等項(xiàng)目做出的限期退出命令，甚至是拆除部分已建項(xiàng)目，也都是有理有據(jù)的。

前車(chē)之覆，后車(chē)之鑒。企業(yè)在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)前，一定要擦亮雙眼，分清可用地類(lèi)型。同時(shí)，農(nóng)光互補(bǔ)電站在開(kāi)發(fā)過(guò)程中還要規(guī)范建設(shè)，合理使用農(nóng)用地，不要觸了土地紅線(xiàn)。

二、租金上漲稅費(fèi)復(fù)雜

土地成本你算對(duì)了嗎？

在多方確認(rèn)土地可以使用之后，還需要繳納相關(guān)費(fèi)用。而土地費(fèi)用的繳納也比較復(fù)雜，遠(yuǎn)不是“一手交錢(qián)，一手交地”這么簡(jiǎn)單。

1.稅費(fèi)

一方面是稅費(fèi)的種類(lèi)繁冗復(fù)雜。

2018年，一個(gè)消息炸出，第二批光伏領(lǐng)跑者計(jì)劃中某項(xiàng)目并網(wǎng)11個(gè)月后，竟然收到1000多萬(wàn)的土地稅收單，原因就在于該項(xiàng)目基地所占土地涉及城鎮(zhèn)土地和耕地范圍，需要額外繳土地稅。

一時(shí)業(yè)內(nèi)震驚且不平，國(guó)家主管部門(mén)之后發(fā)文明確要求各地不得增加投資企業(yè)額外負(fù)擔(dān)。

而在此之后實(shí)施的第三批光伏領(lǐng)跑者計(jì)劃中，依然有項(xiàng)目觸到了土地使用稅的“魔咒”。青海海西、德令哈兩個(gè)領(lǐng)跑基地都因涉及征收城鎮(zhèn)土地使用稅被暫停，直到這一情況整改完成后，項(xiàng)目才得以繼續(xù)推進(jìn)。

能讓領(lǐng)跑的優(yōu)秀企業(yè)屢次“踩雷”，土地稅費(fèi)究竟有多復(fù)雜？

目前，光伏電站涉及的主要稅費(fèi)有全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)、耕地占用稅、草原植被恢復(fù)費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)，城鎮(zhèn)土地使用稅、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等，其中，全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)、耕地占用稅、草原植被恢復(fù)費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)是一次性繳納，城鎮(zhèn)土地使用稅是每年繳納。

各類(lèi)稅費(fèi)具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如下：

（1）城鎮(zhèn)土地使用稅

（2）耕地占用稅

耕地是指用于種植農(nóng)作物的土地；占用林地、牧草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面以及漁業(yè)水域?yàn)┩康绕渌r(nóng)用地建房或者從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，比照本條例的規(guī)定征收耕地占用稅。

（3）全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)

光伏發(fā)電屬工業(yè)項(xiàng)目，工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為60元/平方米，即4萬(wàn)元/畝。

（4）森林植被恢復(fù)費(fèi)

宜林地每平米收取不低于3元的森林植被恢復(fù)費(fèi)，灌木林地不低于6元，關(guān)于森林植被恢復(fù)費(fèi)的實(shí)際征收標(biāo)準(zhǔn)，還要到當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門(mén)和財(cái)政稅務(wù)具體了解。

（5）新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)

國(guó)家根據(jù)新增建設(shè)用地所在地區(qū)，一共把新增建設(shè)用地土地等別劃分為15等，具體征收標(biāo)準(zhǔn)從10元每平米至140元每平米不等，具體見(jiàn)下表：

2.租金

除了稅費(fèi)復(fù)雜之外，目前土地租金也比較高。

隨著合適的光伏建設(shè)用地越來(lái)越少，用地價(jià)格一路飆升，項(xiàng)目用地成本在總投資中所占比重越來(lái)越大。企業(yè)往往會(huì)低估此項(xiàng)費(fèi)用，甚至是大相徑庭。而一旦出現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題，則會(huì)對(duì)企業(yè)的資金流動(dòng)帶來(lái)額外的壓力。

目前，我國(guó)西部省份的土地租金大部分在200-300元/畝/年左右，但中東部的租金價(jià)格正在逐步推高，湖北、湖南是今年備案比較火爆的地區(qū)，租金約為600元/畝/年左右。而更靠東部的省份，例如山東、江蘇以及河北等部分地區(qū)，土地租金高達(dá)700-800元/畝/年，農(nóng)光、漁光等復(fù)合項(xiàng)目用地的價(jià)格基本在1000-1500元/畝/年左右，也有個(gè)別地區(qū)項(xiàng)目用地成本已突破2000元/畝/年。

土地來(lái)之不易，建議企業(yè)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，盡可能降低項(xiàng)目的占地大小，降低項(xiàng)目的投資成本；同時(shí)，當(dāng)項(xiàng)目的土地面積確定時(shí)，可以通過(guò)縮小陣列間距，增加裝機(jī)容量的方式提高項(xiàng)目的土地利用率。

三、規(guī)范用地不留隱患

申報(bào)流程你走對(duì)了嗎？

選好了地，交好了錢(qián)，就可以高枕無(wú)憂(yōu)地建設(shè)光伏項(xiàng)目了嗎？

還不行，要保證土地合理合法，以后不留隱患，還需要走一定的流轉(zhuǎn)手續(xù)，而且一定要規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)厝プ摺?

當(dāng)初第三批領(lǐng)跑者計(jì)劃中被暫停的光伏項(xiàng)目，就是因?yàn)轫?xiàng)目負(fù)責(zé)人在界定“所占用土地是否屬于不征收城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅范圍內(nèi)”時(shí)，僅僅得到了縣級(jí)主管部門(mén)的承諾，而這些“承諾”在項(xiàng)目實(shí)施中并未執(zhí)行到位，導(dǎo)致后來(lái)出現(xiàn)了種種問(wèn)題。

根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，目前我國(guó)土地流轉(zhuǎn)程序主要如下：

第一步

用地單位在初步選定土地為建設(shè)用地后，應(yīng)首先向國(guó)土資源局、建設(shè)部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)咨詢(xún)是否符合該土地的各項(xiàng)規(guī)劃。

第二步

確認(rèn)該土地可以用于建設(shè)，再根據(jù)建設(shè)部門(mén)的要求，向建設(shè)部門(mén)提交用地申請(qǐng)，建設(shè)部門(mén)審查符合的，頒發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的《選址意見(jiàn)書(shū)》。用地單位應(yīng)按規(guī)定繳納選址規(guī)費(fèi)。

第三步

用地單位持該《選址意見(jiàn)書(shū)》向同級(jí)國(guó)土資源局提出用地預(yù)審申請(qǐng)，由該國(guó)土資源局核發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告書(shū)》。

第四步

用地單位憑《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告書(shū)》向建設(shè)部門(mén)、環(huán)保局等辦理立項(xiàng)、規(guī)劃、環(huán)保許可等手續(xù)，并繳納各項(xiàng)審批費(fèi)用。

第五步

用地單位再持以上審批文件，向原預(yù)審的國(guó)土資源局提出項(xiàng)目用地的正式申請(qǐng)。

第六步

國(guó)土資源局根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征地方案和供地方案，分不同類(lèi)型，經(jīng)各級(jí)人民政府審批。

能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等確需單獨(dú)選址建設(shè)的項(xiàng)目，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其中征收土地面積超過(guò)省級(jí)批準(zhǔn)權(quán)限的，土地征收必須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；建設(shè)項(xiàng)目確需占用基本農(nóng)田的，必須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。其中，如占用農(nóng)用地沒(méi)有涉及占用耕地的，則不需擬定補(bǔ)充耕地方案；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織占用本集體農(nóng)用地和單位占用國(guó)有農(nóng)用地的，不需擬定征地方案。

第七步

由國(guó)土資源局具體負(fù)責(zé)對(duì)該農(nóng)用地的所有權(quán)人和使用權(quán)人進(jìn)行征用，簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，按征地程序辦理征地手續(xù)。征地補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。

另外，對(duì)于光伏復(fù)合項(xiàng)目，由于這類(lèi)光伏項(xiàng)目用地與農(nóng)、林、漁等農(nóng)業(yè)領(lǐng)域直接有關(guān)，必然涉及農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，復(fù)合光伏項(xiàng)目的發(fā)電方陣用地可以向村民委員會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織承包或租賃以及與種植戶(hù)、養(yǎng)殖戶(hù)等個(gè)人簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃合同承接。

土地是能源之源，也是有限的自然資源。隨著光伏電站數(shù)量的急劇增加，土地資源的管控必然呈“握緊”趨勢(shì)，成本也將呈上升趨勢(shì)。投資企業(yè)在進(jìn)行投資操作之前，一定要查閱光伏項(xiàng)目用地性質(zhì)，是否符合國(guó)家規(guī)定，是否存在違規(guī)用地現(xiàn)象，并對(duì)用地費(fèi)用做出盡可能準(zhǔn)確的估算，以規(guī)避各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。