公共部門在調(diào)動并網(wǎng)太陽能項目商業(yè)融資中的作用——印度案例研究（上）

印度是世界第二大人口大國和第四大經(jīng)濟體。在過去十年中，印度的經(jīng)濟增長一直很強勁，盡管近年來有所放緩（2015年GDP年均增長率為8.2％，2017年為6.6％）。印度的服務(wù)業(yè)貢獻了近三分之二的GDP，證明了該國利用新技術(shù)和發(fā)展先進技術(shù)的能力。印度經(jīng)濟和社會發(fā)展仍然面臨著農(nóng)村貧困和受教育機會不均等的挑戰(zhàn)，盡管政府越來越重視這些問題的解決。表3.1列出了印度的部分社會經(jīng)濟指標。

電力裝機容量和耗電量截至2018年底，印度的總裝機容量約為346吉瓦（圖3.1）?；旌蟿恿σ悦禾繛橹?，占裝機容量的近60％。

source:CEA2018

圖3.1 印度的電力組成

用于發(fā)電的煤炭主要由本地資源提供；進口約占燃煤電廠消耗的五分之一。其他能源有天然氣，核能和柴油?？稍偕茉矗òù笮退姡┱佳b機容量的三分之一。太陽能裝機容量為24吉瓦，占發(fā)電量的6.9％，并且正在迅速增長（CEA 2018）。經(jīng)濟增長、快速的城市化、不斷提高的生活水平以及電力供應(yīng)的顯著增長是印度電力需求的主要驅(qū)動力，其在2000年至2015年間每年的增長率為7％（圖3.2）。盡管總裝機容量已超過高峰需求，并且該國正在努力擴大發(fā)電能力，但某些地區(qū)仍反復(fù)出現(xiàn)電力短缺的情況。供應(yīng)方持續(xù)受到限制的主要原因是煤炭供應(yīng)短缺、高度的輸配電損失、區(qū)域互聯(lián)互通以及公用事業(yè)公司財務(wù)狀況不佳。一些分銷公司承受著巨大的財務(wù)壓力，無法滿足需求（NITI 2015）。

圖3.22010年--2016年印度的用電

組織架構(gòu)和主要利益相關(guān)者

根據(jù)印度憲法，中央政府和邦政府對電力部門進行監(jiān)督，但是中央政府在邦一級對能源政策的影響有限。因此各邦的行業(yè)發(fā)展和可再生能源的滲透水平差異很大。在過去的15年中，印度對電力行業(yè)進行了深刻的改革，其中包括對國有公用事業(yè)進行拆分以及增加私營部門的參與度，因此幾家私有的發(fā)電和配電公用事業(yè)陸續(xù)創(chuàng)建（圖3.3）。印度約有45％的發(fā)電能力掌握在私人手中，而對公共發(fā)電能力的控制則分散在大型公共企業(yè)中，并由中央和邦政府監(jiān)督。

圖3.3印度電力部門的組織架構(gòu)

電力部負責(zé)監(jiān)管該部門，并對制定廣泛的政策目標負有最終責(zé)任。新能源與可再生能源部（MNRE）成立于1992年，負責(zé)制定可再生能源政策。中央電力監(jiān)管委員會（CERC）于1998年成立，是一個法定機構(gòu)。它在國家一級執(zhí)行電力部門法規(guī)，而國家電力監(jiān)管委員會（SERC）在邦一級執(zhí)行電力法規(guī)。 SERC為電力銷售設(shè)定了關(guān)稅，并有權(quán)在各邦內(nèi)推廣可再生能源。

中央政府于2011年推出了印度太陽能公司（SECI），以幫助新能源和可再生能源部（MNRE）實施多項重要的可再生能源計劃（該公司的任務(wù)范圍隨后擴大到涵蓋所有可再生能源）。

印度可再生能源發(fā)展署有限公司（IREDA）是為可再生能源和能源效率項目提供便利融資的主要參與者。其任務(wù)包括基于發(fā)電的激勵計劃的管理，該計劃為項目提供每千瓦時高于承購人支付的購電協(xié)議（PPA）價格的額外費用，以增強承購人的信譽度。

關(guān)鍵能源政策目標

自2010年發(fā)起“賈瓦哈拉爾·尼赫魯國家太陽能計劃”以來，印度已為太陽能項目投入了大量精力和資金。到2022年將20 GW太陽能的最初目標在2015年7月提高到100 GW，部分原因是市場發(fā)展受到鼓舞和價格下跌。這些目標與印度的國家自主貢獻（NDC）一致，該目標要求印度將其GDP的碳排放強度與2005年的水平相比降低33-35％，并使可再生能源到2030年占其能源構(gòu)成的40％。該目標的實現(xiàn)以綠色氣候基金（GCF）等來源的技術(shù)和低成本國際融資為條件。2017年發(fā)布的《新國家能源政策草案》設(shè)定了四個目標來：以可承受的價格獲得能源，能源安全與獨立，可持續(xù)性和經(jīng)濟增長。該政策的目標是到2022年實現(xiàn)全民用電，但同時承認，至少在短期內(nèi)，窮人依舊需要財政支持。能源安全是推動煤炭進口以外的多元化動力?？沙掷m(xù)發(fā)展目標與能源安全息息相關(guān)，因為政府將太陽能的部署視為緩解氣候變化、增加國內(nèi)電力生產(chǎn)和創(chuàng)造就業(yè)機會的一種方式。僅在2016年，與太陽能和風(fēng)能相關(guān)的全職當(dāng)量職位數(shù)量就增加了約70,000個。價格合理且增加的電力供應(yīng)有望幫助經(jīng)濟以更快的速度增長（NITI 2017）。

印度的太陽能市場

印度在全球太陽能發(fā)展中的地位

印度的太陽能市場從2010年初開始發(fā)展，當(dāng)時印度總理曼莫漢·辛格（Manmohan Singh）發(fā)起了“國家太陽能計劃”（圖3.4）?！眹姨柲苡媱潯耙?guī)劃了廣泛的協(xié)調(diào)行動，以促進全國太陽能技術(shù)的部署。截至2013年底，印度的光伏裝機容量已達到1.3吉瓦（IRENA 2017）。印度的光伏市場持續(xù)快速增長，2015年達到5吉瓦，2017年達到18吉瓦，2018年11月就已達到約24吉瓦（CEA 2018）。CSP的發(fā)展則沒有那么快， 2017年的總裝機容量僅為230兆瓦，與2014年持平（2014年，就電力平均成本而言，太陽能光伏開始比聚光太陽能熱發(fā)電更具經(jīng)濟意義）。

圖3.4印度的太陽能光伏和集中式太陽能發(fā)展階段

印度最初開始部署并網(wǎng)太陽能時，技術(shù)成本已經(jīng)開始在全球范圍內(nèi)降低。但是太陽能發(fā)電仍然比煤炭和水力發(fā)電昂貴得多，而該國的大部分發(fā)電都依靠煤炭和水力?！皣姨柲苡媱潯毕嚓P(guān)文件指出，太陽能成本遠遠高于煤炭，并且直到2030年才可能實現(xiàn)電網(wǎng)平價。2010年，印度公用事業(yè)規(guī)模太陽能的光伏價格約為0.27美元/千瓦時。但是，印度政府對迅速擴大規(guī)模并利用其巨大的太陽能潛力充滿信心，并珍視太陽能的環(huán)境效益及其在幫助印度發(fā)展和確保自己的電力生產(chǎn)中的作用。印度還對煤炭的供應(yīng)量和煤炭價格上漲的影響感到擔(dān)憂。最后，“國家太陽能計劃”還力求幫助農(nóng)村社區(qū)從離網(wǎng)太陽能系統(tǒng)中受益，使q免受化石燃料價格波動的影響（MNRE 2010）。

影響太陽能市場發(fā)展的特定國家因素

市場規(guī)模和潛力

印度是僅次于中國和美國的世界第三大電力生產(chǎn)國。假設(shè)有3％的荒地可供開發(fā)，該國的太陽能潛力估計為750 GW（MNRE，2017年）。

市場結(jié)構(gòu)與競爭

直到2003年，印度的電力行業(yè)一直以每個州的垂直公用事業(yè)為特色。電力市場的自由化為眾多太陽能采購渠道鋪平了道路。邦一級制定的政策是主要驅(qū)動力，在此類政策的指導(dǎo)下，印度在2017年6月30日之前投入使用了8,220兆瓦電力（表3.2）。 但是，并非所有邦都有能力或愿意發(fā)展太陽能。實際上，自成立以來，29個邦中有10個邦擁有印度96％的太陽能發(fā)電能力（Mercom India 2018）。

當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?

標準普爾（2017年11月）將印度的外幣和本幣長期債務(wù)評級為BBB，前景穩(wěn)定。這表明該國的債務(wù)為投資者提供了充分的保護，盡管國家的信譽可能受到不利經(jīng)濟因素的不利影響。本地銀行業(yè)務(wù)對印度的經(jīng)濟增長至關(guān)重要。在2016/17財年，印度銀行的資產(chǎn)負債表上的貸款和墊款為81.1萬億印度盧比（1.13萬億美元），另外還有36.5萬億印度盧比（5080億美元）的投資。工業(yè)部門獲得的銀行信貸份額最大（26.8萬億印度盧比[3730億美元]），其次是服務(wù)部門（18萬億印度盧比[2510億美元]），個人貸款（16.2萬億印度盧比[2254億美元]）和農(nóng)業(yè)（9.9萬億印度盧比[1378億美元]）（印度儲備銀行，2017年）。到2022年實現(xiàn)中央政府100 GW太陽能目標的投資需求估計為830億美元（其中公用事業(yè)和屋頂光伏占一半以上）（BNEF 2017）。考慮到印度金融市場的深度，在當(dāng)?shù)貏訂T這一水平的投資具有可能性，但需要資本提供者之間的重大協(xié)調(diào)。

并網(wǎng)太陽能市場的演變

印度經(jīng)濟的自由化始于1990年代初。 隨之而來的是鼓勵私人參與電力部門的嘗試。1991年，由于認識到現(xiàn)有的壟斷性公有制模式效率極低，因此政府允許私人投資參與發(fā)電和配電項目（Ahn and Graczyk 2012）。 但是，直到上世紀末為止，進展依然甚微。 中央政府一級于1998年制定《綜合能源政策》，呼吁進行更深層次的改革，以推動私人參與。其中指出，促進和發(fā)展可再生能源是提高印度的能源獨立性的一種方式。

直到2003年《電力法》的出臺，電力市場的各個層次才開始分離。法案通過后，最顯著的發(fā)展是國有公用事業(yè)的分離，不經(jīng)許可的能源生產(chǎn)，對傳輸網(wǎng)絡(luò)的非歧視性接入以及對消費者的直接銷售。

2008，印度邁出了大規(guī)模部署太陽能的第一步。當(dāng)時政府發(fā)布了《國家氣候變化行動計劃》，并將太陽能確定為主要資源。對能源安全，氣候變化和能源獲取的擔(dān)憂促進了“國家太陽能計劃”在2010年的啟動。該任務(wù)計劃了一系列協(xié)調(diào)行動，以促進全國太陽能技術(shù)的部署，包括太陽能采暖，并網(wǎng)離網(wǎng)，光伏，聚光太陽能熱發(fā)電（CSP），地面安裝和屋頂發(fā)電。

“國家太陽能計劃”非常重視能源的產(chǎn)生，教育，研究，技術(shù)開發(fā)和太陽能組件的國內(nèi)制造。其舉措包括政府直接購買太陽能或支付高于約定電費的額外費用，以減輕承購人的經(jīng)濟負擔(dān)（稱為基于發(fā)電的激勵措施）（Dilip Nigam，2016年）。

在印度太陽能總裝機容量不足50兆瓦的時候，“國家太陽能計劃”設(shè)定了并網(wǎng)太陽能部署在有限時間內(nèi)的目標：到2013年達到1吉瓦，到2017年達到4吉瓦，到2022年達到20吉瓦。最初，”計劃“并沒有表示出對太陽能光伏或聚光太陽能熱發(fā)電的偏向性，因為任何一種技術(shù)都可以實現(xiàn)這些目標。

到2013年3月，太陽能采購總量達到1,441 MW，超過了第一階段1,000 MW的目標。通過基于價格的競爭性采購流程（稱為“國家太陽能計劃”第I批和第II批），采購了約30％（或422 MW）的已安裝容量。其他項目也受益于古吉拉特邦的強制購買電價或基于發(fā)電量的激勵機制。

造成延誤的主要原因是難以保證融資，缺乏可靠的地面測量輻照數(shù)據(jù)以及繁瑣的許可程序。土地征用和接入電網(wǎng)被認為是影響太陽能光伏或聚光太陽能熱發(fā)電項目的瓶頸。對外國融資的高度依賴以及印度銀行的參與度低引起了人們的擔(dān)憂，融資不足會阻止國家太陽能任務(wù)下一階段的并網(wǎng)太陽能規(guī)模迅速擴大。

由于第一階段取得了成功，光伏組件價格急劇下降以及印度希望能夠繼續(xù)擔(dān)任全球領(lǐng)導(dǎo)者，中央政府于2015年6月宣布了修訂的目標，即到2022年將并網(wǎng)太陽能增加到100 GW MW，比2010年設(shè)定的2022年的最初目標20 GW高出了5倍。新的目標是將60 GW的地面、中型至大型電廠連接到輸電電網(wǎng)，將40 GW的屋頂和分布式太陽能連接到配電網(wǎng)。2010-13年期間建立的機制得以繼續(xù)，并引入了新的計劃。這些支持機制包括利用生存力缺口資金向生產(chǎn)者提供資本補貼以達到預(yù)定的關(guān)稅，以及各州保護土地和輸電基礎(chǔ)設(shè)施并將其出租給開發(fā)商的太陽能公園。該太陽能公園計劃的目標總?cè)萘繛?0吉瓦（是最初的20吉瓦的兩倍），財政支持為12億美元。截至2018年6月，政府已在22個州批準了45個太陽能公園，計劃總?cè)萘繛?6吉瓦（MNRE 2018b）。大多數(shù)項目處于計劃或準備階段。六個太陽能公園已全部（部分或全部）投入使用，增加了超過2.4吉瓦的裝機容量。最近關(guān)于市場狀況的報告令人鼓舞。印度在2017/18財年增加了9.1吉瓦的新公用事業(yè)太陽能發(fā)電量，相當(dāng)于包括屋頂和離網(wǎng)太陽能在內(nèi)的10.4吉瓦，比2016/17財年增加了72％。建議的保護本地行業(yè)的保障義務(wù)可能會減慢項目的完成速度，并給開發(fā)商和金融家?guī)聿淮_定性（Chandrasekaran 2018）。

商業(yè)金融的流動性

自“國家太陽能計劃”啟動以來，絕大多數(shù)投資已通過數(shù)百筆交易投向了太陽能光伏領(lǐng)域，但是沒有全面匯總所籌集的商業(yè)投資總額。據(jù)世界銀行的“基礎(chǔ)設(shè)施項目私人參與”數(shù)據(jù)庫記錄，2010年至2018年期間太陽能項目獲得的綠地投資為60億美元（圖3.6）。

股權(quán)投資主要由國有公司提供，例如Acme，ReNew，Azure Power和Adani。部分項目由國際投資者和開發(fā)商牽頭，包括AES和EDF Energies Nouvelles和Actis，但其數(shù)量仍然占少數(shù)?？偛课挥诿绹腟unEdison是印度光伏市場上最活躍的國際企業(yè)之一，但在2016年申請了破產(chǎn)（印度Greenko收購了其在印度的資產(chǎn)）。在“國家太陽能計劃”的第一階段，即2010-13年度，商業(yè)銀行的投資不到初始投資的25％。此后，當(dāng)?shù)劂y行在太陽能市場變得更加活躍，提供了大約一半的商業(yè)貸款。確實，第一批項目的成功降低了人們對技術(shù)風(fēng)險的感知，配電公司的信譽度得到了改善，促使商業(yè)銀行支持獨立發(fā)電商（IPP）。

圖3.6 2010年至2018年期間印度在綠地太陽能項目上的投資

印度的非銀行金融機構(gòu)（包括基礎(chǔ)設(shè)施債務(wù)基金和投資公司）提供了總貸款的四分之一。最活躍的公司是印度電力貿(mào)易公司的子公司PTC印度金融服務(wù)公司（PFS），以及致力于基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的公共金融機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)財務(wù)公司（IDFC）。