6月6日，白宮網(wǎng)站發(fā)布《針對進(jìn)口東南亞太陽能電池及組件的臨時性延期免稅的授權(quán)和緊急狀態(tài)聲明》。該聲明稱，拜登援引《1930年關(guān)稅法》318條款，對柬埔寨、越南、泰國和馬來西亞的部分太陽能電池及組件實(shí)施為期24個月的免關(guān)稅措施。

早在今年3月，美國商務(wù)部就對中國太陽能企業(yè)將產(chǎn)能從中國轉(zhuǎn)移到東南亞“規(guī)避”關(guān)稅的做法發(fā)起反傾銷調(diào)查，欲對東南亞國家的太陽能產(chǎn)品和組件加征高額關(guān)稅，力求“精準(zhǔn)”打擊中國太陽能企業(yè)。但拜登當(dāng)前的舉措，相當(dāng)于按下了關(guān)稅“暫停鍵”。美國商務(wù)部官員也表示，調(diào)查將繼續(xù)進(jìn)行，但調(diào)查結(jié)果導(dǎo)致的任何關(guān)稅都將在 24 個月的暫停期結(jié)束后開始。

前后不足3個月，美國僅僅針對太陽能產(chǎn)業(yè)的關(guān)稅立場就發(fā)生明顯的搖擺，既是迫不得已，也是有意為之。

美國有迫在眉睫的經(jīng)濟(jì)需要。白宮聲明強(qiáng)調(diào)，預(yù)計(jì)到 2022 年和 2023 年，新增的太陽能產(chǎn)能將占美國電力行業(yè)新增產(chǎn)能的一半以上。但是，美國國內(nèi)缺乏太陽能電池及相關(guān)組件的生產(chǎn)能力，四分之三的進(jìn)口依靠東南亞國家。臨時性免稅措施，可以讓美國降低國內(nèi)太陽能產(chǎn)業(yè)鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)，確保清潔能源的電力供應(yīng)。此外，在美國通脹持續(xù)走高的背景下，暫免關(guān)稅做法可以幫助美企減少太陽能發(fā)電成本，減輕公共事業(yè)部門的支出壓力，一定程度上有助于緩解通脹走高。

拜登鞏固國內(nèi)政治的現(xiàn)實(shí)考慮。雖然在“鐵銹帶”的太陽制造商、工會力量的慫恿下，3月美國商務(wù)部發(fā)起相關(guān)調(diào)查，但仍有依賴進(jìn)口材料和零部件的太陽能企業(yè)、部分國會議員反對加征關(guān)稅措施，認(rèn)為其增加企業(yè)成本，損害就業(yè)機(jī)會，提高消費(fèi)者成本。拜登的做法，可以很好地平衡此前商務(wù)部“鷹派”立場，兼顧兩類利益團(tuán)體的訴求。此外，免關(guān)稅措施有助于清潔電力的推進(jìn)，支撐拜登應(yīng)對氣候變化這一重要政治資產(chǎn)。這些均有利于拜登鞏固執(zhí)政支持率，布局中期選舉。

美國“印太戰(zhàn)略”布局下的“小甜點(diǎn)”。美國的“印太經(jīng)濟(jì)框架”(IPEF)看似轟轟烈烈，但多為原則立場，缺乏市場準(zhǔn)入、關(guān)稅減讓等實(shí)質(zhì)性經(jīng)濟(jì)讓利承諾，被世界各國廣泛質(zhì)疑。不排除美國通過在太陽能領(lǐng)域的暫免關(guān)稅，以“小利”拉攏部分IPEF成員國和地區(qū)國家，為后續(xù)“印太戰(zhàn)略”和IPEF具體談判暖場。

美國加速構(gòu)建排華綠色產(chǎn)業(yè)鏈的態(tài)勢日漸清晰。奧巴馬政府曾對中國太陽能電池板加征高達(dá)250%重稅，特朗普政府也將諸多太陽能產(chǎn)品納入貿(mào)易戰(zhàn)范疇，以此打擊中國太陽能產(chǎn)業(yè)。但拜登政府與往屆美國政府不同，以所謂“強(qiáng)迫勞動”、產(chǎn)業(yè)安全、環(huán)境與勞工標(biāo)準(zhǔn)等為借口，希望通過團(tuán)結(jié)盟友、劃分陣營、重塑生產(chǎn)分工格局等方式，打造將中國排除在外的綠色產(chǎn)業(yè)鏈。對東南亞降低關(guān)稅、保持對華直接關(guān)稅的做法，將加速中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)向地區(qū)內(nèi)他國流動，潛在產(chǎn)業(yè)“空心化”風(fēng)險(xiǎn)上升。這仍是拜登政府產(chǎn)業(yè)排華戰(zhàn)略的細(xì)化和延伸。

從微觀角度看，對中國太陽能行業(yè)而言，“走出去”在東南亞布局的企業(yè)，將因?yàn)榘莸堑臅好怅P(guān)稅政策獲得短期喘息“窗口期”。但長期競爭必然加劇。美國太陽能產(chǎn)業(yè)協(xié)會主席阿比蓋爾·羅斯·霍珀稱，為期兩年的關(guān)稅免除，以及《國防生產(chǎn)法》的運(yùn)用，有助于美國太陽能企業(yè)快速恢復(fù)和部署。美國產(chǎn)能的恢復(fù)和在全球產(chǎn)業(yè)重新布局洗牌，必將加劇中美太陽能行業(yè)競爭。此外，兩年后美國解決完燃眉之急，關(guān)稅激活是大概率事件，亦會對中國太陽能企業(yè)出口和轉(zhuǎn)口產(chǎn)生不利影響。

從地緣經(jīng)濟(jì)政治格局看，美國將“關(guān)稅”大棒使用得愈發(fā)“收放自如”，試圖達(dá)到緩解國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)壓力、鞏固團(tuán)結(jié)經(jīng)濟(jì)“伙伴”、通過共同產(chǎn)業(yè)排華的多重目標(biāo)。這將在很大程度上惡化中國參與地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的穩(wěn)定地緣環(huán)境。

因此，美國從自身經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略利益出發(fā)，采取臨時性免關(guān)稅措施，絕非意味著其幡然悔悟，放棄對華直接或間接的關(guān)稅施壓措施。中國仍要保持高度警惕，未雨綢繆地做好各項(xiàng)應(yīng)對準(zhǔn)備。